Relazione Annuale Antitrust 2016 – 16 maggio 2017

Il Presidente dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato Giovanni Pitruzzella ha presentato alla Camera la relazione annuale sull’attività svolta nel 2016 dall’Antitrust.

Confermato il trend di crescita dell’enforcement del diritto della concorrenza e dei consumatori: irrogate, nel 2016, sanzioni per complessivi 306 milioni di euro. Particolarmente intensa anche l’attività di advocacy e di segnalazione di pratiche concorrenziali restrittive.

Analisi
Di seguito i principali punti affrontati dal Presidente Pitruzzella nel corso della presentazione.

• Strozzature alla concorrenza nel quadro globale e domestico – Le reazioni in contrasto con l’apertura dei mercati che si sono verificate su scala mondiale (fallimento dei negoziati sul TTIP, effetto Brexit sulla libera circolazione dei lavoratori europei) hanno avuto un eco forte anche in Italia. Si pensi, a tal proposito, al complesso percorso parlamentare del disegno di legge “annuale” sulla concorrenza, che pare stia approdando per la prima volta alla sua approvazione, sebbene depotenziato rispetto ai suoi iniziali contenuti, nonché alle reazioni protezionistiche di alcune categorie – tra le quali, particolarmente forte, quella dei tassisti – e ai tentativi di introdurre freni regolatori all’espansione della sharing economy. Su questo, si mostra come necessaria una riflessione su come interpretare tali fenomeni e quali sono le ricadute sulla politica della concorrenza.

• Novità dell’azione antitrust: l’abuso di posizione dominante per prezzi eccessivi – Pitruzzella ha segnalato che spicca, , nella recente attività di enforcement dell’Autorità italiana, la riscoperta di una figura di abuso, come quella per prezzi eccessivi, che, seppure prevista dal diritto europeo della concorrenza, sembrava ormai dimenticata nella prassi delle autorità antitrust. Ha ricordato a tal proposito che l’AGCM ha sanzionato (nel settembre 2016) un abuso per prezzi eccessivi in cui, secondo la nostra ricostruzione, sarebbe incorsa la multinazionale sudafricana Aspen. La figura dell’abuso da sfruttamento per prezzi eccessivi è stata ripresa inoltre in un altro caso recente, che ha riguardato l’incumbent del mercato elettrico e che è stato avviato a seguito di una segnalazione dell’Autorità per l’energia (AEEGSI).

• Lotta ai cartelli negli appalti pubblici – Gli interventi nel settore degli appalti si sono e caratterizzati per l’intensa collaborazione con l’ANAC. Nel febbraio del 2017, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione dell’Autorità che ha sanzionato un cartello tra imprese riguardante la gara Consip per i servizi di pulizia delle scuole. L’appalto era stato suddiviso in tredici lotti del valore complessivo di circa 1,63 miliardi di euro. La collusione si è realizzata attraverso l’uso distorto dello strumento consortile (Caso Manutencoop Facility Management). Altre istruttorie su ipotesi di cartelli finalizzati alla partecipazione a gare pubbliche sono in corso e altre si sono chiuse con l’accertamento dell’illecito e l’irrogazione della relativa sanzione.

• Tutela del contraente debole – Rivalutato un ulteriore strumento caduto in desuetudine: l’abuso di dipendenza economica, utilizzato per sanzionare la società HERA, operante nei mercati del gas naturale e dell’energia elettrica. Sempre a difesa dei consumatori più deboli, vi sono stati casi che hanno riguardato il recupero crediti, dove i consumatori erano indotti a pagare a seguito di iniziative legali infondate o non condotte in modo conforme alla procedura, o i casi relativi a consumatori in condizioni di disagio economico, indotti a ottenere finanziamenti sulla base di condizioni e obblighi incongrui, e ancora gli inganni in cui sono caduti i consumatori che hanno accettato, a seguito di forti pressioni psicologiche, “carte fedeltà” che comportavano l’acquisto di prodotti per somme ingenti. Nella medesima prospettiva di tutela dei consumatori deboli può essere richiamato il caso relativo ai messaggi pubblicitari che attribuivano a un integratore alimentare, senza alcun fondamento scientifico, la proprietà di coadiuvare l’efficacia di terapie oncologiche, persino in pazienti sottoposti a chemioterapia.

In tutti i casi citati l’intervento dell’Autorità serve a rimuovere comportamenti che aggravano le condizioni di diseguaglianza o che minacciano la fiducia nel funzionamento dei mercati. A tal proposito, Pitruzzella ha richiamato il procedimento (concluso nel settembre 2016) contro un importante operatore bancario (Banca Popolare di Vicenza) avente ad oggetto, per la prima volta, una pratica abbinata (finanziamento-titoli). La pratica commerciale aggressiva consisteva nell’avere condizionato l’erogazione di finanziamenti a favore dei consumatori all’acquisto da parte degli stessi di azioni o obbligazioni convertibili, con lo scopo di coprire gli aumenti di capitale della medesima banca necessari ad assicurare l’operatività corrente. Un altro caso rilevante ha riguardato il settore dei mutui ipotecari a tasso variabile, in cui l’Autorità ha accettato gli impegni presentati da Unicredit nell’ambito di un procedimento volto ad accertare la scorrettezza della mancata applicazione ai contratti di mutuo a tasso variabile dei valori negativi assunti dall’Euribor e della mancata informativa ai consumatori in ordine alle modalità di calcolo del tasso di interesse adottate dalla banca per fronteggiare il continuo calare dei valori dell’Euribor. Gli impegni hanno consentito di sanare ab origine il pregiudizio economico subito dai consumatori.

L’Autorità ha altresì recentemente chiuso il procedimento relativo al sistema interbancario SEDA per la gestione dei mandati di pagamento nell’ambito del nuovo schema di addebito diretto, rilevando che l’ABI ed undici banche, fra le quali anche i principali gruppi italiani, hanno realizzato un’intesa illecita volta a concertare le strategie commerciali in relazione al nuovo modello di incasso dei pagamenti. Nel corso del procedimento le parti dell’istruttoria hanno proposto un nuovo sistema di remunerazione del servizio che, se correttamente implementato dalle banche, porterà a dimezzare l’attuale costo complessivo del SEDA, con vantaggi per le imprese che se ne servono e, in ultima analisi, dei consumatori clienti finali delle utilities.

• Innovazione e mercati digitali – L’intervento antitrust può concorrere a promuovere l’economia digitale, e si è svolto nel corso del 2016 lungo le seguenti direttrici:
1. promuovere lo sviluppo della rete a banda ultralarga;
2. vigilare sulle dinamiche dell’economia dei Big Data;
3. promuovere il superamento degli ostacoli regolatori nei confronti della sharing economy – L’economia della condivisione può accrescere il benessere dei consumatori, sotto molteplici profili. Anche nel corso del 2016, pertanto, l’Autorità si è occupata di rimuovere gli ostacoli che le nuove forme di “economia della condivisione” stanno incontrando. Nello specifico, l’Autorità è tornata recentemente a occuparsi del tema dei nuovi servizi di mobilità ad alta tecnologia (Uber e NCC), nell’esercizio dei propri poteri di advocacy, auspicando la riforma dell’intero settore della mobilità non di linea verso una maggiore apertura alla concorrenza.
4. tutelare il consumatore nelle transazioni online favorendo lo sviluppo dell’e-commerce – Il pieno sviluppo del commercio trova un ostacolo anche nel basso livello di fiducia dei consumatori nelle transazioni digitali. Irrobustire la tutela in quest’ambito, perciò, serve a incrementare la fiducia e quindi a favorire l’e-commerce: citato, a tal proposito, il caso di vendita di biglietti sulla piattaforma TicketOne.

• Promuovere la cultura della concorrenza e la compliance – L’Autorità ha insistito particolarmente sulla diffusione della cultura della concorrenza e la compliance. In questa prospettiva si inseriscono l’applicazione delle linee guida sulle sanzioni, con notevoli riduzioni dell’entità delle sanzioni per quelle imprese che hanno adottato programmi di compliance, l’elaborazione di un “codice della concorrenza” diretto a rendere accessibile e più facilmente conoscibile il diritto della concorrenza anche ai soggetti economici minori, che di esso potranno avvalersi, i corsi e le conferenze nelle scuole.

Legge annuale per il mercato e la concorrenza – Fra le novità normative attese nel 2016 c’era anche l’approvazione del disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza (A.S. 2085-A). Purtroppo, trascorsi quasi due anni dalla presentazione alle Camere del testo da parte del Governo, deve constatarsi il progressivo allungamento dei tempi dell’iter parlamentare del provvedimento che, nel frattempo, ha visto anche crescere vistosamente il numero degli articoli in esso previsti. La prima esperienza applicativa dello strumento del ddl concorrenza non appare del tutto soddisfacente, anche poiché l’attuale testo del disegno di legge presenta una pluralità di disposizioni tra loro molto eterogenee, che non sembrano presentare una stretta connessione con il tema della libera concorrenza.